domingo, 24 de maio de 2015

Cortes na Pátria Educadora

Nesta sexta-feira (22 de maio) o governo federal anunciou um corte de 70 bilhões no Orçamento Federal para 2015. Terceira pasta mais afetada pelo corte no Orçamento anunciado pelo governo, o Ministério da Educação informou, por meio de nota, que “os programas e ações estruturantes e essenciais” estão garantidos apesar da redução em R$ 9,42 bilhões nos seus recursos.
Não consegui entender a origem do número divulgado pelo release do Ministério do Planejamento sobre os cortes efetuados no MEC. A única coisa clara é que em 2015 serão cortados do valor aprovado pelo Congresso Nacional o montante de 9,42 bilhões. Porém, não consegui encontrar lógica sobre o montante de R$ 48,81 bilhões (o qual seria o valor aprovado pelo Congresso!).
Em 2014, considerando o que efetivamente foi pago pelo MEC tivemos um gasto de R$ 79,7 bilhões, não sendo factível que o valor aprovado tenha caído para R$ 48,8 bilhões. No Portal do Senado encontrei o valor aprovado de R$ 79,3 bilhões.
Os nomes dos programas podem induzir a erros de análise. Por exemplo, o pagamento de funcionários dos IFETs está alocado no Programa Educação básica e não no Programa Educação Profissional e Tecnológica. Da mesma forma, o pagamento do pessoal ativo das universidades está alocado no Programa Gestão e manutenção do Ministério da Educação e não no Programa Educação Superior. Isso dificulta o entendimento do perfil dos gastos (e agora dos cortes).
Bem, mas o importante é entender as consequências de um corte de 9,4 bilhões sobre um orçamento que não registraria crescimento sobre o executado do ano anterior.
Em primeiro lugar, existe uma parte significativa dos gastos que não são passíveis de corte:
1.      Remuneração atual dos servidores federais da educação (MEC-Sede, Universidades, IFETs, INEP, FNDE e demais órgãos);
2.      Complementação da União para o Fundeb;
Em segundo lugar, existem os programas que o governo possui dificuldade para operar cortes, especialmente pelas consequências federativas e de descontinuidade da prestação de serviços essenciais, sendo exemplares:
1.      Programa Nacional de Livro Didático;
2.      Programa Nacional de Alimentação Escolar;
3.      Programa Nacional de Transporte Escolar.
Em terceiro, existem programas e ações que teoricamente podem ser cortados 9parcialmente, pelo menos), mas que provocam transtornos consideráveis na prestação dos serviços educacionais. Podemos citar alguns:
1.      Serviço de vigilância das Universidades e IFETs;
2.      Serviço de limpeza das Universidades e IFETs;
3.      Programa Dinheiro Direto na Escola (Educação Básica);
Em quarto, existem programas considerados prioritários pelo governo e que significam repasse de recursos públicos para a área privada, os quais também podem sofrer cortes, mesmo que o governo venha sofrendo pressão dos interessados (especialmente das escolas privadas) para que isso não ocorra:
1.      Pronatec;
2.      FIES;
Em quinto, existem programas destinados a expandir a rede pública educacional, sendo alguns de construção e ampliação de universidades e IFETs e outros de apoio federal para que estados e municípios consigam cumprir suas obrigações. Poderão ser extintos ou andar a passos de cágado os programas:
1.      Pro-infância (financiamento de unidades de educação infantil para os municípios);
2.      Apoio a reestruturação das escolas de ensino médio (estados);
3.      Construção e ampliação de IFETs;
4.      Construção e ampliação de universidades.
E por último, temos atividades importantes setoriais que farão falta, diminuirão a incidência federal no apoio a medidas para corrigir problemas educacionais, sejam programas de apoio a formação inicial e continuada dos professores, aparelhamento de bibliotecas escolares, incentivo a pesquisa e prática docente universitária, etc.
Ou seja, o montante do corte poderá afetar diversas atividades, todas importantes, inclusive precarizando serviços essenciais.
Os cortes preventivos, feitos nos primeiros quatro meses do ano, já mostraram o quanto é nociva a medida governamental. O anúncio somente agravará o quadro.
Está, desde o início do ano, intensa disputa sobre o que preservar, onde não cortar. O setor privado está conseguindo importantes vitórias, o setor das universidades está acumulando sucessivas derrotas. É esta disputa que se esconde por trás de frases tais como “os programas e ações estruturantes e essenciais estão garantidos”, ou coisas do gênero. Qual o critério da essencialidade? A força política e social para impor tal escolha e a possibilidade de oferecer dividendos eleitorais imediatos ao governo.
E para que todo este “esforço fiscal”? Para honrar os compromissos com os credores de nossa dívida pública. Na sua maioria são bancos, grandes investidores, fundos de pensão e aplicadores em papéis governamentais. O corte é, por um lado, para garantir a estes senhores que o dinheiro para resgatar os papéis existe e está guardado. E por outro lado, manter a atratividade de capitais voláteis que, migram feito gafanhotos de país em país atrás de boas taxas de juros.
O retorno para o país do dinheiro gasto com estes senhores rende menos do que foi aplicado. O dinheiro aplicado na educação praticamente retorna em dobro, por que movimenta a economia, gera renda, compras de produtos, prestação de serviços.
A economia está praticamente paralisada e a opção do governo é retirar de circulação produtiva 70 bilhões de reais. Tenho enorme dificuldade para aceitar o argumento de que tal conduta garantirá a retomada do crescimento econômico.

Bem, independente da polêmica sobre os efeitos do amargo remédio sobre o paciente (povo brasileiro), está claro que a medida coloca uma pá de cal em qualquer esperança de construção de uma pátria educadora digna do nome, pelo menos no mandato da presidenta Dilma.

terça-feira, 19 de maio de 2015

Pode ser mais grave?

Ontem (18 de maio) tive a oportunidade de participar de debate sobre o documento Pátria Educadora. O evento foi promovido pela Faculdade de Educação da Unicamp e compus uma mesa com o professor Luiz Carlos Freitas (Unicamp) e com a professora Gilda Cardoso (Ufes).
As minhas posições (expressas neste espaço virtual) e as do professor Freitas (expostas no blog avaliação educacional) são conhecidas. Prefiro socializar pontos muito relevantes que a professora Gilda nos trouxe na tarde de ontem. Espero ser fiel nesta tarefa.
Em primeiro lugar, Gilda nos alertou para um fato por demais relevante: as ideias presentes no texto, as quais aparecem por vezes pouco desenvolvidas, estavam presentes e muito mais elaboradas em documento produzido no mesmo espaço institucional (SAE) e pelo mesmo ator (Mangabeira Unger) no ano de 2009. O documento em questão se chama Duas Iniciativas Para Mudar a Educação no Brasil e pode ser acessado em http://migre.me/pVcgm.
E as informações apresentadas mostram que, caso sejam incorporadas pelo MEC e pela Presidência da República (tão desesperada em apresentar novidades que não sejam originárias da Operação Lava Jato ou de ajuste fiscal!), representarão mudanças federativas muito nocivas, para dizer o mínimo.
Quais pontos estavam presentes no documento de 2009 (de forma mais aprofundada) e que estão no documento atual de forma menos clara?
1.       A visão de que é necessária uma “reconciliação” da gestão local, o qual pressupõe aprofundar os instrumentos existentes, mas principalmente desenvolver procedimentos corretivos para consertar redes escolares locais defeituosas, os quais incluiria medidas de premiação, punição e troca de gestores).
2.        Defende o caminho americano, ou seja, a judicialização da relação federativa educacional. No caso de queda comprovada de qualidade do ensino, o juiz tem poderes para contingenciar recursos orçamentários e nomear gestores independentes para os sistemas de ensino locais.
3.       Criação de uma força tarefa (Gilda chamou de Swat, mas acho que podemos chamar de Força Nacional Educacional, já que a de segurança pública já existe). A mesma estaria apta a “socorrer” sistemas educacionais com desempenho insatisfatório, mesmo após apoio da União, flexibilizando o federalismo.
4.       Apresenta o conceito de “Intervenção de forma corretiva e temporária”, ou seja, propõe alterar a constituição para termos intervenção federal em caso de queda dos indicadores de desempenho (IDEB, no caso).
5.       Dentre as mudanças legais (que no documento Pátria Educadora estão genéricas, mas citadas como necessárias numa fase seguinte) introduz Ação de Responsabilidade Educacional (ARE). Determina que as ações de colaboração entre os entes federados serão voluntárias. Qualidade determinada por índice e participação da União na “colaboração” somente se ente federado aceitá-lo.
Para Gilda a “superficialidade teórico-conceitual no tratamento da temática é um adensamento proposital, pois já existe um conjunto de medidas a serem adotas que indicam uma forte indução na federação elidindo qualquer possibilidade de coordenação e de colaboração federativa”.
Concordo em parte com ele. Acho gravíssima a ideia de federalismo de Mangabeira e o não detalhamento pode ser o que ela afirma. Contudo, pode ser também pare de uma estratégia que funcionaria mais ou menos assim:
1.       Em 2009 o autor apresentou ideais e elas não foram incorporadas, ficaram na geladeira, mesmo que conceitos importantes estivessem sendo praticados pelo governo (avaliação em larga escala, ranqueamento, etc.).
2.       Apareceu, com a crise econômica e política, uma oportunidade de coordenar um processo em que as ideais dele poderiam voltar a ser discutidas. Porém, a experiência manda ir devagar com o andor, afinal de contas o governo de Dilma foi eleito pregando governar pela esquerda e o “cavalo de pau” deve ser feito de forma “lenta e gradual”.
3.       Assim, o autor não desenvolveu no documento Pátria educadora uma estratégia de colocar em pratica as ideias de maneira gradual, testando a aderência das mesmas, podendo ir aprofundando seus desdobramentos na medida em que a lógica for sendo aceita e praticada.
Fecho este relato com uma afirmação que tenho repetido: em 2009 tal documento não teve incidência por que o governo não estava em crise e não precisava das ideias ali presentes. Agora o quadro é bem distinto.
Seria importante saber o que os demais entes federados, por meio de suas representações institucionais, acham de tudo que está escrito nos dois documentos.



quarta-feira, 13 de maio de 2015

Passo de formiga

Li hoje (13 de maio), no Diário Oficial da União, o teor da Portaria do MEC nº 459, que constitui Grupo de Trabalho para elaborar estudos sobre a implementação do Custo Aluno-Qualidade - CAQ, como parâmetro para o financiamento da educação básica. Diante do prazo de dois anos (um ano já se foi)
A ler o teor da Portaria me veio à mente a letra da música do Lulu Santos, que diz que assim caminha a humanidade, com passos de formiga. E sem vontade...
Acho um passo muito importante para a efetivação do CAQ e ao iniciar a leitura imaginei que o novo Ministro estivesse finalmente cumprindo o acordo negociado entre MEC e a sociedade civil durante a II CONAE. Por este acordo seria constituído grupo de trabalho com participação do governo federal, dos demais entes federados e da sociedade civil, o mais rápido possível (bem, isso foi em novembro do ano passado!), e a tarefa seria propor uma regulamentação para o Custo Aluno-Qualidade.
Qual não foi a minha frustração ao ler que o GT instituído pela referida Portaria é interno, ou seja, composto apenas pelo staff do Ministro. Não que o governo não deva constituir grupos internos para elaborar o posicionamento oficial do governo, ator fundamental neste processo, especialmente devido o disposto na estratégia 20.10 do PNE (A União deve complementar o valor do CAQi para aqueles entes que não dispuserem de recursos para efetivá-lo). Porém, passado um ano sem que nada se fizesse sobre o assunto, era de se esperar que o acordo fosse efetivado.
No texto da portaria são listadas todas as tarefas relevantes que o GT terá, mas é reservado para a sociedade civil (e também para os demais entes) um papel de coadjuvante. O parágrafo 5º do artigo 2º diz que “quando necessário ao aprimoramento ou esclarecimento da matéria em discussão”, o referido Grupo interno “poderá convidar representantes de outros órgãos, instituições, entidades do poder público ou da sociedade civil e especialistas no tema para participar das reuniões”. É insuficiente. E eu explico os motivos:
1.       O Custo Aluno-Qualidade terá incidência em toda a educação básica, ou seja, envolve 47,8 milhões de alunos (dados censitários de 2014). Destes, apenas 0,6% são sustentados com recursos federais, a maioria é municipal (47,8%) e estadual (33,2%). Elaborar uma proposta sem ter participação efetiva dos entes federados que irão manter o padrão mínimo de qualidade é totalmente absurdo. E afirmar que os mesmos serão convidados quando necessário, ou seja, a juízo da União, não é exemplo de procedimento democrático.
2.       Uma política pública é produto do protagonismo de atores sociais interessados na sua efetivação. Neste sentido, excluir do Grupo de Trabalho a sociedade civil organizada também é um retrocesso. Seja a exclusão da Campanha Nacional pelo Direito à Educação (ator essencial e formulador do que hoje conhecemos como CAQ), seja a representação dos trabalhadores em educação (ator fundamental para a formatação dos custos de qualquer padrão que se vá elaborar).
3.       Este formato contraria um dos avanços do Plano Nacional de Educação, o qual está escrito no seu parágrafo 5º do artigo 7º, onde podemos ler que “será criada uma instância permanente de negociação e cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. Existe alguma oportunidade mais importante neste início de vigência do PNE do que incorporar tal regra na formulação do Custo Aluno-Qualidade?

Bem, melhor um passo de formiga do que nada. Mas precisamos de passos de gigante para construir o padrão mínimo de qualidade e começar a tirar do papel a famosa Pátria Educadora. Ainda dá tempo para que o MEC conserte o procedimento e baixe uma outra Portaria constituindo um GT representativo de todos os principais atores sociais e institucionais diretamente envolvidos na formulação e implementação do Custo Aluno-Qualidade.

segunda-feira, 11 de maio de 2015

Paternidade do CAQ

Hoje é muito comum vermos voando nos céus das grandes cidades 9ou em filmes de aventura ou guerra) poderosos helicópteros. Normalmente o crédito da invenção deste tipo de aeronave cabe a Leonardo da Vinci, o qual teria tido a primeira ideia pouco prática de um helicóptero no século XV. Alguns autores afirmam que ele copiou de modelos trazidos por comerciantes chineses.
O certo é que somente no século XX é que teríamos os primeiros aviões e também os primeiros helicópteros. Desenvolvedores como Louis Breguet, Paul Cornu, Juan de La Cierva y Codorniu, Émile Berliner, e Igor Sikorsky abriram caminho para este tipo de aeronave. O primeiro voo bem-sucedido e registrado de um helicóptero ocorreu em 1907, realizado por Paul Cornu, na França. Entre 1920 e 1926 o Argentino Raul Panteras Pescaras fez vários testes aportando o desenvolvimento do ajuste angular das pás para melhor controle da futura aeronave. Porém, o primeiro voo de um helicóptero completamente controlável foi demonstrado por Hanna Reitsch em 1937 em Berlim, Alemanha conduzindo um Focke-Wulf Fw 61. E finalmente no início da década de 1940 Igor Sikorsky esteve na base do aparecimento do Sikorsky R-4. E, em 1941 adaptou flutuadores num Vought-Sikorsky VS-300 tornando-o o primeiro helicóptero anfíbio prático do mundo.
Está ocorrendo (também nos bastidores) um debate no mínimo esquisito. De quem é a paternidade do Custo Aluno-Qualidade? Acho esquisito por que ainda não temos o referido padrão mínimo de qualidade e perder tempo discutindo a paternidade da criança ao invés de salvá-la e prover o seu sustento, parece-me uma perda enorme de tempo. Mas “para não dizer que não falei de flores”, apresento a minha humilde opinião sobre o tema.
 Em primeiro ligar, o debate sobre custos educacionais é bastante antigo, existindo vários autores preocupados em tentar calcular os custos de uma escola, de uma rede, etc. Poderíamos dar o crédito a todos eles por terem sugerido que cada insumo que é necessário para que uma escola funcione tenha seu custo devidamente calculado, procedimento essencial para o bom funcionamento e planejamento de uma rede. Dentre eles destaco o trabalho do professor Verhine, que trabalhou com os conceitos de Custo-Aluno – Manutenção do Ensino (CA-MAN) e o Custo-Aluno – Econômico (CA-ECO).
Em segundo lugar, poderíamos procurar nas notas taquigráficas do processo constituinte é verificar o deputado ou senador (ou entidade da sociedade civil) que apresentou a sugestão de incluir na Carta Magna a necessidade de um padrão mínimo de qualidade. Certamente este ser motivou todos os estudos posteriores, posto que criou uma obrigação constitucional que deveria encontrar resposta em ações governamentais.
Em terceiro lugar, como já soube que algumas pessoas têm levantado, os pais do CAQ seriam os autores (ou encomendadores) da pesquisa Custos e condições de qualidade da educação em escolas públicas: aportes de estudos regionais. Como participei ativamente deste processo (em 2003 eu ocupava a presidência do INEP quando foi feita a encomenda) posso falar um pouco sobre isso. Realmente foi desenvolvido um estudo, acho que um dos primeiros financiados pelo Instituto e realizado por um conjunto de pesquisadores de diferentes instituições federais e que teve Nalú Farenzena e Robert Verhine coordenando a coleta. Publicado posteriormente e tendo por base uma seleção de escolas julgadas pelas redes escolares como de boa qualidade, o estudo poderia ter influenciado muitas políticas oficiais, mas foi jogado no ostracismo, tendo sido vetado se uso na época da definição dos fatores de ponderação do FUNDEB em 2007. Acho que tal estudo ajudou a sistematizar dados sobre o perfil de escolas e seus insumos.
Em quarto lugar, o esforço de construção de um indicador denominado Custo Aluno Qualidade coube a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, em um esforço que contou com a ativa e essencial participação do professor José Marcelino Pinto (USP – Ribeirão Preto) e Denise Carreira. Em 2002, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação decidiu deflagrar um processo de discussão, sistematização e síntese sobre o Custo Aluno-Qualidade. Assim, promoveu oficinas em 2002, 2003 e 2005, reunindo em intensos debates especialistas, lideranças da sociedade civil e autoridades governamentais das esferas municipal, estadual e federal. A Oficina 1 foi sobre Qualidade e Insumos (2002), a Oficina 2 sobre Qualidade e Eqüidade (2003) e a Oficina 3 sobre Metodologia de Cálculo do Custo Aluno-Qualidade (2005).
Em quinto lugar, ao ser assumida pela Conferência Nacional de Educação (CONAE) de 2010, uma ferramenta que somente era defendida pela Campanha, passou a ser patrimônio de todos os segmentos que se referenciam em suas resoluções. Assim, quando o Conselho Nacional de Educação se debruçou sobre o tema o CAQ já era um patrimônio assumido por muito mais atores sociais do que apenas a rede de entidades em torno da Campanha.
Bem, e por último, ao se tornar Lei Federal, ele se tornou patrimônio de todos os brasileiros que querem melhorias na educação.
Assim, um processo de constituição de uma ferramenta política é feito a várias mãos. Este processo poderia ter tido um momento decisivo na produção que ensejamos no início do governo Lula e em nossa gestão no INEP, mas a conjuntura política interna ao governo não permitiu que o processo tivesse continuidade e amadurecesse para se tornar uma ferramenta. Não fizemos isso com a pesquisa da Nalú e Verhine, inclusive coordenada internamente por José Marcelino. Infelizmente não fomos nós a tornar operacional a ideia do helicóptero.
O crédito, caso isso seja tão relevante para o debate atual, cabe, sem sombra de dúvida a parceria criada entre a Campanha Nacional pelo Direito à educação e o professor Marcelino, processo rico de participação social que teve a virtude de construir os parâmetros e matrizes. E mais, além de pensar no helicóptero, esta rede de entidades correu atrás de convencer a todos nós que a aeronave era útil (visto que parecia que todos estavam satisfeitos com o modelo em funcionamento e que responde pelo nome de Fundeb, que por sua vez substituiu o modelo mais antigo chamado Fundef) e que deveria se tornar operacional.
No início da década deste século o governo perdeu (eu era governo na época!) a oportunidade de tornar operacional o padrão mínimo de qualidade. Agora, quando a sociedade civil lutou para que isso acontecesse, ao invés de brigar pela paternidade, mais útil é financiar a produção em larga escala do helicóptero, tornando seu funcionamento sustentável. Ou seja, ajudar a que o CAQ surja e se desenvolva forte e saudável.

Afinal, neste caso a patente é de domínio público.

sexta-feira, 8 de maio de 2015

Desenhando as diferenças entre Fundeb e CAQi

Volto a discutir o absurdo metodológico que representa usar o valor por aluno do Fundeb como parâmetro para o debate sobre o Custo Aluno-Qualidade Inicial. Recordo que regulamentar o CAQi é uma obrigação legal (prazo de dois anos para implementar, conforme o PNE).
Relembrando:
1.       O valor por aluno do Fundeb é produto de uma equação bastante simples: divido o dinheiro bloqueado pelo fundo (menos do que o dinheiro obrigatório de ser aplicado em educação e menor do que o recurso disponível efetivamente) pelo número de alunos de diferentes etapas e modalidades. Encontro um valor médio, o qual é denominado de Valor por Aluno Estadual, posto que tal divisão é feita em cada estado.
2.       Os fatores de ponderação de cada etapa e modalidade nesta divisão descrita acima são arbitrários, não foram fruto de nenhum levantamento científico. As mesmas somente podem variar 30% para cima e 30% para baixo do Valor por aluno das séries iniciais do Ensino Fundamental. Não há estudo oficial sobre o tema e o intervalo contraria fatores encontrados em estudos feitos por diferentes pesquisadores. 
3.       Assim, o Valor por Aluno de cada fundo estadual não é nem o que efetivamente cada município (ou estado) aplica naquela etapa ou modalidade, nem é o valor real da referida etapa. É uma conta de chegada, limitada pelas regras artificiais estabelecida.
4.       O Valor por Aluno dos fundos estaduais mais pobres são ajudados com recursos federais (Complementação da União). Esta contribuição não leva em consideração nenhum patamar de qualidade acordado, se baseia no quanto de aumento o montante estabelecido pela regra permite subir o valor por aluno de cada fundo. Assim, o fundo estadual do Maranhão, por exemplo, com seus recursos próprios chega a uma per capita de R$ 1253,96 para o ano de 2014. Com a ajuda da União é possível chegar a R$ 2285,57. Qual o critério usado para chegar neste patamar? Uma equação matemática redistributiva entre os fundos mais pobres, começando pelo Maranhão. Ao invés de R$ 104,49 reais por mês conseguiu-se oferecer R$ 190,46. Foi feito algum cálculo para verificar se este novo valor é suficiente para prover os insumos básicos para o funcionamento das escolas no Maranhão? Não. Foi feito um cálculo pelo menos para verificar que com este novo valor o piso dos professores seria pago em todos os municípios maranhenses? Também não.
Por esta breve explicação já dá para perceber que em termos metodológicos, o FUNDEB não leva em consideração “os respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem”, como na estratégia 20.6 está dito que será o parâmetro para construir O Custo Aluno-Qualidade Inicial. E mais, na Estratégia 20.7 é explicitado o entendimento de que fatores devem ser arrolados: “investimentos em qualificação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em aquisição de material didático-escolar, alimentação e transporte escolar”. Trabalhar com os atuais valores do FUNDEB é, obviamente, partir de uma base pantanosa, imprecisa, para materializar algo que a legislação pede que seja concreto, que parta de custos efetivos (mesmo que médios) de um conjunto de insumos necessários para garantir um funcionamento aceitável de nossas escolas.
Ao contrário da dinâmica do FUNDEB (valor baseado em quanto meu dinheiro oferece em termos de percapita diante da quantidade de alunos que tenho na minha rede escolar), a matriz do Custo Aluno Qualidade parte de outro caminho metodológico. Vejamos:
1.       Ela foi construída pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (ver Carreira e Pinto, 2007), aceita pela Conferência Nacional de Educação de 2010, depois incorporada pela Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação (em resolução nunca homologada pelo MEC e que dorme numa gaveta desde 2010) e finalmente incorporada na legislação nacional (Lei nº 13005 de 2014).
2.       Parte da evidência de que uma escola de qualidade (de dado padrão de qualidade) é composta de determinados insumos, dentre os quais destaco a remuneração dos docentes e demais trabalhadores da educação (qual a remuneração aceitável para construir o padrão); as condições de oferta (prédio, ambientes, espaços pedagógicos, espaços esportivos, etc.); o tamanho das turmas (essencial para evitar piora das condições de trabalho e de aprendizado) e o tamanho das escolas (essencial para facilitar a gestão).
3.       Foram construídas escolas ideais (no sentido de padrão) e inseridos nela todos os insumos nos padrões estabelecidos. Após esse procedimento foi aferido o Custo Aluno de cada etapa e modalidade. Ou seja, o Custo Aluno não é uma média ou um acerto entre dinheiro disponível e número de alunos. É o produto do custo dos insumos necessários a dotar a escola de condições de qualidade aceitáveis dividido pelo número de alunos.
A lógica do CAQi representa uma ruptura com a lógica atual do financiamento da educação básica. Ao invés de estabelecer um valor por aluno com parte dos recursos obrigatórios e complementar os mais carentes neste parâmetro, ele propõe estabelecer um padrão inicial de qualidade (inicial por que este padrão tende a ser dinâmico na medida em que a sociedade exige mais benefícios e garantias ou avanços tecnológicos exigem novos espaços escolares) por etapa e modalidade e organizar o financiamento estatal visando dotar todas as redes escolares de condições de cumprir os parâmetros, garantindo que um aluno, independentemente do local de moradia, seja tratado como brasileiro de pleno direito.
Espero que os esclarecimentos sucintos deste post ajudem os membros do governo a entender o quanto é equivocado fazer um sinal de igualdade entre FUNDEB e CAQI e o quanto é prejudicial para o estabelecimento de um padrão mínimo de qualidade partir da lógica financeira atual.




quinta-feira, 7 de maio de 2015

Os limites do Fundeb e o Custo Aluno-Qualidade

Informações que me chegam dão conta de que em setores governamentais há uma tendência em associar o Custo Aluno-Qualidade aos parâmetros já existentes no funcionamento do Fundeb.
O raciocínio subjacente é que o Fundeb seria o que de mais avançado seria possível fazer em termos redistributivos e nele estaria embutido uma eficaz política de diminuição das desigualdades entre municípios e entre estados. Ou seja, o ponto de partida para o padrão mínimo de qualidade seria o valor por aluno do Fundeb.
O que está escondido neste discurso?
1.       Na época do Fundef, a lei nº 9424/1996 estabelecia que a participação da União deveria ser equivalente à média dos valores per capita encontrados em cada fundo estadual. Como este valor médio (por óbvio) significaria uma lista significativa de fundos a serem complementados, de forma sistemática o MEC descumpriu a norma e depositou no Fundef valores bem abaixo do que seria necessário.
2.       Nestes oito anos de Fundeb vivemos uma mudança na forma de cálculo, passando a participação da União ser baseada em percentual fixo (no mínimo 10%) dos montantes depositados pela soma dos fundos estaduais. Assim, o valor da complementação é redistribuído para os fundos estaduais com menores per capitas. A situação melhorou se comparado o número de estados contemplados nos anos de Fundef e também cresceu de valor (último valor do Fundef girou em torno de 400 milhões e hoje trabalhamos na casa de 9 a 10 bilhões).
3.       A lógica embutida no discurso de encontrar equivalência entre CAQ e Valor por Aluno do Fundeb é de que já existe um patamar aceitável para os gastos educacionais, ou seja, o padrão mínimo de qualidade já foi alcançado via o Fundeb, o que tornaria praticamente desnecessário ter aprovado a criação de um instrumento para mensurá-lo no PNE.
Existe vários problemas graves nesta avaliação, que infelizmente vem crescendo no seio da bancada governista e no MEC na mesma proporção que aumentam as dificuldades de financiamento da máquina estatal e se vão fazendo sentir os efeitos do ajuste fiscal.
Em primeiro lugar, os efeitos redistributivos do Fundeb são conhecidos, mas são por demais valorizados, para além do que os números e pesquisas apontam. Este fenômeno aconteceu também durante a vigência do Fundef. Realmente os fundos ajudaram a diminuir as desigualdades de oferta dentro de cada estado, dentro do universo de recursos bloqueados em cada época. Eles não ajudam a captar toda a desigualdade existente, seja por que trabalham apenas com o bloqueio e redistribuição de parte dos recursos existentes, seja por que não utilizam como parâmetro quaisquer exigências de padrão de oferta dos insumos educacionais.
Em segundo lugar, a lógica do Fundeb estás baseada em mensurar um valor por aluno que não é produto de nenhum padrão de qualidade acordado. O valor por aluno representa o custo “possível” levando em conta os recursos bloqueados pelo próprio fundo. Nem é o que seria necessário para que as escolas obedecessem a padrões aceitáveis e acordados, nem representa o custo real aplicado nas referidas escolas. Em minha tese de doutorado e estudos feitos por outros pesquisadores ficou demonstrado que as distâncias entre as condições de oferta escolar dependem do perfil de cada ente federado, do potencial de arrecadação deles e que a participação do Fundeb é pequena diante do total dos recursos disponíveis em cada um deles. Em 2011 esta participação representava apenas 14% da Receita Corrente Municipal.
Em terceiro, como a lógica é encontrar um per capita estadual, a lógica do fundo não leva em consideração as desigualdades de oferta, podendo conviver no mesmo estado (de per capita igual e teoricamente recebendo recursos iguais) redes muito distintas. Para comprovar tal situação basta analisar os dados do censo escolar e verificar diferentes perfis escolares dentro do mesmo estado. Estados pobres como a Bahia possui redes escolares com presença muito distinta de insumos essenciais em qualquer padrão aceitável de qualidade que seja utilizado.
A lógica do Custo Aluno-Qualidade, idealizado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, é totalmente diferente. Ela parte da construção de um patamar de oferta de insumos indispensáveis em cada escola e na mensuração do valor por aluno necessário para financiar tal padrão. E, a partir desta definição, busca calcular o quanto é necessário que cada estado ou cada município aplique em educação para dar conta do referido padrão.
Mas se isto parece tão óbvio, por que tem crescido esta linha esdruxula de associação entre Fundeb e padrão de qualidade? É simplesmente uma tentativa de enquadrar o texto do PNE às contingências orçamentárias de um país presidido por uma política de ajuste fiscal.



sexta-feira, 1 de maio de 2015

Meritocracia revisitada

O documento sobre a Pátria Educadora da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República apresenta quatro eixos para qualificar o ensino público. São os seguintes: 1) A organização da cooperação federativa na educação; 2) A reorientação do currículo e da maneira de ensinar e de aprender; 3) A qualificação de diretores e de professores; e 4) O aproveitamento de novas tecnologias. Vou comentar o primeiro e terceiro no dia de hoje.
Sobre a cooperação federativa, mesmo afirmando estar tentando concretizar o disposto no artigo 7º do Plano Nacional de Educação, as propostas apresentadas pelo documento são limitadas e não superam o quadro atual marcado pela ausência de um sistema nacional de educação e fraca participação da União no financiamento da educação básica.
Toda lógica das proposições é ter um arranjo federativo que “conserte as escolas” que não estão funcionando bem. Este mal funcionamento, obviamente, será detectado pelo já vigente sistema de avaliação que tem por base apenas a aferição de desempenho padronizado.
Quando o documento fala de “consertar partes do sistema público que não atinjam o patamar mínimo”, o mesmo não utiliza a lei do PNE para discorrer sobre a necessidade de se regulamentar o custo aluno qualidade inicial, ou seja, de se constituir o mais urgentemente possível um padrão mínimo de qualidade. Para o texto este patamar já está dado e é baseado nas notas obtidas pelos alunos nos testes padronizados, mesmo que inúmeras pesquisas mostrem que tais notas possuem forte correlação com o nível socioeconômico das famílias e que as condições de oferta educacional sejam profundamente desiguais.
O novo fundo, que teria “as atribuições deste fundo estaria a de financiar as ações corretivas”, não possui formato definido, critério redistributivo e também omite a obrigação escrita na Estratégia 20.10 no PNE, que afirma ser papel da União auxiliar financeiramente os entes federados que ficarem abaixo do CAQi. Na verdade, nas entrelinhas de suas páginas está explícita a negativa por parte da União de cumprir a legislação recentemente aprovada por julgá-la pouco factível.
Ainda sobre este ponto, destacar que os recursos do FNDE são mais decisivos para a sustentação do sistema educacional só é possível se justificar quando o autor do documento desconhece as bases do financiamento da educação básica. O impacto dos recursos federais repassados pelo PAR (mecanismo mais próximo do modelo corretivo proposto pelo documento) é muito pequeno. E o grosso dos recursos do FNDE está vinculado a programas universais já em funcionamento e que não precisam de correções (livro didático, merenda, transporte, etc.).
A terceiro eixo discorre sobre professores e diretores. Apresenta um diagnóstico do qual não tira as devidas conclusões e o mesmo é falho e preconceituoso. Vejamos:
1.       Diz que os “professores vêm comumente dos alunos mais fracos do ensino médio”, que “encontram maior facilidade em ingressar nas escolas de pedagogia, sobretudo as privadas”. Qual o remédio apresentado para o fato de que a maior parte de nossos professores são formados em instituições privadas de qualidade temerária? Nenhum.
2.       Diz também que “só pequena porção se forma na pedagogia e nas licenciaturas das universidades federais”, mas afirma que as instituições federais “estão longe de oferecer ensino compatível com rumo como o que aqui se propõe”. Bem, estas instituições não precisam manter coerência com o que pensa um ministro de um governo, elas obedecem diretrizes dos órgãos normativos do sistema e trabalham com o acúmulo teórico e prático de décadas.
3.       E mais, as instituições federais se deixam “fascinar, ao gosto de cada catedrático, com o torneio de manual entre filosofias da educação”, ou seja, forma mal os professores. No final do parágrafo o autor reconhece, contudo, que as mesmas conseguem “prover ao menos alguns elementos de formação aceitável”. Ainda bem, fico aliviado de meu trabalho (e de centenas de professores das faculdades públicas de pedagogia) não ser de todo inútil aos olhos da SAE. Dormirei mais tranquilo esta noite!
E quais são os remédios para este quadro pintado no documento?
1.       Deve-se estimular a prática de premiação das escolas que atingirem metas de desempenho (o autor deve ter ouvido o governador de São Paulo ou outro tucano renomado para chegar a esta ideia “inovadora”).
2.       Somente nomear diretores que passem pelos futuros Centros de Formação de Diretores, “seja qual for o método de escolha”, ou seja, sendo instruído corretamente a gestão democrática é um fator irrelevante para o documento. Obviamente que ter sido aprovado uma meta no PNE sobre gestão democrática não foi um fator considerado pelo autor, posto que irrelevante para os resultados educacionais.
3.       Os professores também deverão ser reciclados nos Centros de Qualificação Avançada para professores. “Tais centros ministrarão cursos intensivos para suplementar a formação nos cursos de pedagogia e licenciatura, desenvolver as práticas e os protocolos exigidos (fiquei com a impressão de que este termo é sinônimo de apostilamento, mas pode ser apenas um preconceito de minha parte) pelo Currículo Nacional e discutir as experiências e as inovações do professorado”.
4.       Acertadamente fala de Carreira Nacional, a qual deve estar vinculada ao piso nacional. Porém, apresenta uma novidade: piso regionalizado, o que é contraditório com carreira nacional e valorização docente. Aliás, fala de mobilidade entre estados dos docentes, mesmo que se saiba que tal mobilidade por cedência não se constitui em problema relevante para alocação de mão-de-obra docente, sendo os baixos salários (hoje regionalizados e proporcionais as condições financeiras de cada ente federado) um fator decisivo para qualquer migração.
5.       Acontece que a nova carreira, para o documento, “pode começar na forma de carreira especial e suplementar para professores que se comprometam a manter determinadas metas de desempenho. Receberiam adicional ao salário, depois de avaliação, por avaliadores independentes, do cumprimento de tais metas”. Em outras palavras, progressão na carreira e aumento salarial estará associados a cumprimento de metas de desempenho!
6.       E o documento trouxe de volta a certificação dos professores por meio de Prova Nacional (de novo o viés meritocrático). Como o documento considera frágil a formação docente e não propõe melhorias internas, o mesmo apresenta o remédio de regular a qualidade da formação via prova nacional, a qual “serviria como meio poderoso de influir nos cursos de pedagogia e de licenciatura”. Ou seja, via o conteúdo exigido nas provas o MEC alterará o conteúdo ministrado nas universidades, que terão sua autonomia revogada pela proposta sútil apresentada.
Em resumo, o documento tem por base um diagnóstico antigo de que o problema educacional é de gestão e de formação dos professores. E a forma de resolver estes dois gargalos é, ao mesmo tempo, qualificar melhor os gerentes (diretores é o nome fantasia e antigo!) e estimular o trabalho dos professores via premiação (que sempre pressupõe punição no outro lado da moeda), atrelando repasse de recursos para as escolas e carreira docente ao cumprimento de metas.
Obviamente que para formar professores que estejam preparados para cumprir tais regras e protocolos é necessário incidir sobre as universidades públicas e particulares e a certificação inicial é um forte instrumento de condicionamento curricular, vide a experiência bem-sucedida do ENEM no currículo de escolas do ensino médio. Nada como recolher ideais em experiências que estão dando certo (pelo menos para a direção defendida no documento!).
É uma revisita a política de premiação via avaliação em larga escala. É mais do mesmo, mas em larga escala.